Die Demokratie in Verbandsorganisationen beruht auf den Leistungen des Verbandes für die Mitglieder und auch darauf, wie Mitgliederpräferenzen aufgenommen werden. Vor allem grosse Organisationen sind auf der Inputseite meist nicht sehr demokratisch. Gerade in Verbänden können Kommissionssysteme helfen, gute demokratische Strukturen zu schaffen, sagt der Politikwissenschaftler Prof. Dr. Klaus Armingeon.
Professor Armingeon, wie steht es mit der Demokratie in Organisationen?
Vielleicht ist es zunächst sinnvoll, sich über die zwei Seiten der Demokratie klar zu werden. Sie ist die Regierung sowohl durch das Volk und als auch für das Volk, sagte der amerikanische Präsident Lincoln in seiner berühmten Gettysburg-Rede. Die Mitglieder müssen ihre Präferenzen in den Willensbildungsprozess einbringen können (Input) und die Leistungen der Organisation müssen im Interesse der Mitglieder sein (Output). Im Falle einer ärztlichen Fachgesellschaft kann die Output-Legitimation beispielsweise durch Verbandsdienstleistungen, die wirksame Interessensvertretung oder durch Weiterbildungsangebote erfolgen. Auf der Inputseite sind Organisationen oft wenig demokratisch. Günstig ist es, wenn die Zahl der Mitglieder klein ist, diese gebildet und gut informiert sind und wenn die Vorstandsmitglieder im Vergleich zu den Mitgliedern wenig Vorteile aus ihrer Rolle ziehen und deshalb wenig Anreize haben, am Amt zu «kleben».
Können Sie das ausführen?
Der Kern ist das organisationsoziologische Gesetz von Robert Michels, das dieser in einer Studie über die deutsche Sozialdemokratie vor mehr als 100 Jahren entwickelte: «Wer Organisation sagt, sagt Tendenz zur Oligarchie. Mit zunehmender Organisation ist die Demokratie im Schwinden begriffen (...). Die Macht der Führer wächst im gleichen Maßstab wie die Organisation». Nehmen wir also die Gewerkschaften als Beispiel. Diese waren für Arbeiter früher die einzige Möglichkeit, sozial als Verbandsführer aufzusteigen. Einmal in so einer Position angekommen, gab es keinen Weg zurück. Mit dem Statusverlust wäre auch materielle Not verbunden, weil die Beschäftigungschancen für ehemalige Gewerkschaftsführer gering waren. Deshalb klammerten sich Gewerkschaftsführer damals an ihre Jobs und die wenig informierten und artikulationsfähigen Mitglieder vertrauten dankbar und folgebereit ihren Führern. Beides drohte die innerverbandliche Demokratie zu ersticken. Eine rare Ausnahme bildete beispielsweise die nordamerikanische Druckergewerkschaft. Drucker haben damals bereits gut verdient und waren bildungsmässig die Elite der Arbeiterschaft: Sie konnten sich gut in den Verband einbringen und die Statusdifferenz zwischen Führung und Mitglieder war gering.
Gerade in Mitgliederorganisationen will die Basis mitgestalten. Wie kann die gefördert werden?
Wenn ein Verband sich nicht vornehmlich durch seine Leistungen legitimieren kann – denken Sie an den TCS, der für seine Mitglieder «stimmt», wenn der Pannendienst wirklich kommt – muss er den Mitgliedern ermöglichen, ihre Präferenzen wirksam und angemessen in der Organisation zum Ausdruck zu bringen. Und er muss sinnvolle Regeln haben, wie entschieden wird. Hier stellt sich rasch die Frage, was denn die «richtige» Mehrheit ist. Wenn wir beispielsweise über ein Atomkraftwerk abstimmen, dass über 1000 Jahre strahlt: Wie berücksichtigen wir da nachfolgende Generationen oder angrenzende Länder, die auch betroffen sind? Müssten sie nicht irgendwie einbezogen werden?
Wie schaffen wir also in Verbänden richtige Mehrheiten?
Die einfachste, aber dennoch sehr problematische Regel ist «Ein Mann/eine Frau = eine Stimme». Die Mehrheit wäre dann 50% plus eine Stimme. Das ist aber nur angemessen, wenn es keine strukturellen Minderheiten gibt. Ansonsten brauchen wir einen Schutz der Minderheiten vor der «Tyrannei der Mehrheit», vor der Alexis de Tocqueville schon vor mehr als 150 Jahre gewarnt hat. Dafür haben wir in der Schweiz viele Beispiele und der Schutz der katholischen Minderheit war bekanntlich ein Grund für unser Doppelmehr in der Verfassung. Etwas Ähnliches haben wir in Verbänden, wenn es um Fachbereiche, Regionen oder Sprachgebiete geht, die nie eine Chance haben, die Mehrheit zu bilden. Werden diese nicht berücksichtigt, besteht das Risiko, dass ein Verband in die Krise kommt, weil übergangene Mitglieder den Verband verlassen.
Aber in einer Mitgliederversammlung können sich alle einbringen?
Problematisch sind hier zum einen die Grössenverhältnisse. Ist es repräsentativ, wenn bei Verbänden mit 2’000 Mitgliedern hundert an eine Mitgliederversammlung kommen? Wen repräsentieren sie? Was ist ein gutes Quorum für einen sinnvollen Entscheid? Hat man dazu noch ausreichend Zeit, dass jeder sich einbringen kann und wichtige Positionen vertreten und vernünftig diskutiert werden?
Viele halten aber solche Versammlungen für demokratisch?
Die Vorstellung von Mitgliederversammlungen als funktionierende Form direkt-demokratischer Entscheidungsfindung ist meist eine Illusion. Landsgemeinden sind beispielsweise nicht besonders demokratisch, wenn man das daran misst, ob Argumente wahrgenommen werden und Folgen für individuelle Willensbildung haben, wie eine aktuelle Studie von Marlène Gerber et al zeigte. Demokratie, die mehr ist als Säbelrasseln und Mehrheitsentscheid ist, erfordert die vernünftige Diskussion von Argumenten und das Ernstnehmen der berechtigten Interessen und Ängsten des Anderen. Das ist schwierig, wenn eine grosse Anzahl von Menschen in begrenzter Zeit eine Entscheidung zu fällen hat.
Wie löst dies die Politik?
Die politischen Gremien haben die Entwicklungsarbeit und Themenerarbeitung typischerweise in Kommissionen delegiert. Dies ist keine schlechte Lösung, denn dort gibt es Zeit und Raum sich zu äussern und um Meinungen abzustimmen. Dezentrale, kleine, überschaubare Gruppen bieten einen guten Rahmen, um Präferenzen zu entwickeln, Argumente auszuarbeiten und Positionen zu gestalten. Ein Kommissionssystem kann so über die Inputlegitimation die Verbandsdemokratie stärken. Es bietet darüberhinaus auch die Möglichkeit, Oppositionsgruppen gut und konstruktiv einzubinden. Wenn dann die Alternativen gut ausgearbeitet sind, die Gründe dafür und dagegen klar sind und der Minderheitenschutz garantiert ist, dann kann man darüber gut in einer Urabstimmung oder auf einer Mitgliederversammlung abstimmen – aber eben erst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind.
Prof. Dr. Klaus Armingeon ist Ordinarius am Institut für Politikwissenschaft im Departement für Sozialwissenschaften an der Universität Bern. Professor Armingeon studierte Politikwissenschaft, Erziehungswissenschaft sowie Zeit- und osteuropäischen Geschichte in Tübingen und doktorierte an der Universität Konstanz mit einer Arbeit über Einkommenspolitiken. Er hatte Positionen an den Universitäten Mannheim und Heidelberg sowie Gastprofessuren an der University of North Carolina, der Karl-Franzens-Universität in Innsbruck und an der Duke University inne. Seit 1993 leitet Klaus Armingeon den Berner Lehrstuhl für Vergleichende Politik und Europapolitik.